Surveillance - Centre for ...

COVID-19    and                          Cellphone
Surveillance
Note: This was originally published on April 16, 2020 on
ABlawg: Joel Reardon, Emily Laidlaw, and Greg Hagen, “COVID-19
and Cellphone Surveillance” (April 16, 2020), online: ABlawg,
https://ablawg.ca/wp-content/uploads/2020/04/Blog_JR_EL_GH_COV
ID.pdf.

One of the authors has since discovered attacks on the
decentralized version of contract tracing systems that may
render it worse for privacy than the centralized model. More
information can be found here.

Last week in Premier Kenney’s address to the province,
he announced (at approximately 10:29 of the video) that a
central component of Alberta’s strategy in relation to
COVID-19 (and its related SARS-CoV-2 virus) could require the
use of technology to enforce quarantine orders: “We will
strictly enforce quarantine orders to ensure compliance,
including using technology like smartphone apps.” When a
spokesperson for the Alberta Privacy Commissioner’s Office
raised privacy concerns about the use of a smartphone app to
enforce quarantine, the Calgary Herald reported that Premier
Kenney dismissed such concerns as “overblown”, seemingly
because only a small group of people would be tracked and only
for the purposed of enforcing a valid quarantine order.

At this stage, however, we do not know precisely how the
Alberta government will use technology to address COVID-19
issues. Premier Kenney’s mention of technology was brief and
only referenced enforcement of quarantine orders. There are
other possible uses of location tracking technology, however,
such as contact tracing to assess who might have been exposed
to the virus. Once software is used to enable location

tracking by the Government of Alberta for enforcing
quarantines, it may be tempted to repurpose such software for
contact tracing. Faced with the prospect of technology being
used in these ways, we teamed up to provide readers with a
cross-disciplinary commentary on the technological and privacy
implications of cellphone surveillance and COVID-19.

The use of technology to either enforce quarantines or trace
COVID-19 contacts has been deployed in numerous countries,
including China, Israel, Taiwan, South Korea, Singapore
(see here, here and here) and the United Kingdom, and current
efforts are underway to develop apps by Google and Apple (an
unlikely team), and MIT, among others. As the story goes,
geodata enables tracing of SARS-CoV-2 contacts to assess who
might be at risk of contracting the disease, to find unlawful
public gatherings, and to enable authorities to track
quarantine breakers and enforce stay at home orders. We are
facing a health emergency of staggering proportions and
infection data is valuable to assist in reducing the
transmission and spread of the virus. All of this data might
enable a more surgical approach to quarantine measures in the
near future rather than the blanket approach necessary at this
stage, thereby paving the way to re-opening our economy and
our doors.

However, we must directly acknowledge the impact that
smartphone location tracking has on personal privacy in order
to do the hard work we need to do to ensure that appropriate
privacy protections are put in place. The fact that location
tracking is for the purpose of enforcing legally valid
quarantine orders on a small number of individuals does not
minimize the privacy risks. Rather, we must ensure that such
tracking protects important privacy rights. The long and short
of our message is that privacy rights are so important that
they need to be preserved as much as possible during the fight
against COVID 19. Indeed, we argue that new and more specific
privacy safeguards need to be legislated prior to requiring

the use of smartphones for quarantine enforcement or contact
tracing. Of course, it is tempting to reduce privacy during a
health emergency in order to further public health priorities.
However, emergencies are precisely the moment when our
commitment to fundamental rights like privacy are tested the
most, and complying with that commitment has the multiple
effects of better ensuring that the data that you want to rely
on is in fact telling you accurate things, that the approach
you want to take is proportionate, and that use of the
technology in this way does not become normalized.

To begin to understand these issues, we will examine the
technical aspects of smartphone surveillance, and the
regulatory principles that should govern its use in a
preliminary way. To be certain, there are more issues than we
can explore in this short post, but our goal is to provide a
legal framework to begin to think about these issues. Let’s
take a deeper dive.

Contact Tracing Introduced

Contact tracing is a method for public health authorities,
where a person who has received a positive diagnosis for a
disease such as COVID-19, to alert those with whom they have
been in contact and are therefore also at risk. The risk posed
by the underlying virus, SARS-CoV-2, has made contact tracing
a useful tool to manage the outbreak, particularly as it may
be transmissible by those not exhibiting symptoms.

Contact tracing can be implemented in non-technical ways. For
example, an infected individual may inform co-workers,
families, and friends that they may be at risk, ensuring those
who have had lengthy or repeated recent contact with the
individual may themselves get tested. Recollection-based
contact tracing, however, is unable to identify strangers who
may have unintentionally come into close contact with an
infected individual. The high risk of SARS-CoV-2 contagion
means that effective contact tracing must include these

individuals as well.

Mobile phones have been proposed as a tool to implement a
digital form of contact tracing that does not rely on memory
of past social interactions. This works by having phones
collect and report data that encodes when all pairs of people
were in close proximity, and using that data to assess
individuals’ risk of contagion.

For example, suppose you happened to be at the same grocery
store or on the same bus at the same time as someone who now
tests positive. Recollection-based contact tracing is unlikely
to identify you, but if it is known that both your mobile
phones were physically proximate for an extended period of
time then you can be promptly warned.

Centralized Location Tracking for Contact Tracing Creates
Privacy Risk

 Such a technology-aided contact tracing system can be
implemented using the fact that most mobile devices are able
to self-geolocate, either explicitly though GPS measurements
or inferring location from nearby cell-phone tower identities
and Wi Fi hotspot identities. A simple solution, which we can
call “centralized,” is to require everyone to give the
government or some other authority their GPS locations at all
times. This data is combined with information about who is
infected, and determines and informs those who are at risk.

A centralized location tracking system creates a significant
privacy risk. That is because it collects far more data than
is actually necessary to implement the public health goals of
contact tracing, and this data is deeply personal and private
– including both locational and medical data. In doing so, it
also violates the principle of minimizing the amount of
personal data collected because the useful subset of data is
only instances of pairs of people in close proximity, and even
then only if one ends up being infected shortly after. As

well, GPS location is not a reliable indicator since it is
accurate to 5-20 metres (see here), which is farther apart
than social distance guidelines, and it is even less reliable
indoors.

Decentralized Proximity Tracing for Contact Tracing

To achieve a more robustly reliable and less privacy invasive
proximity measure, we can use Bluetooth radio communication.
Bluetooth is a commonly used technology for short range
communication for many consumer electronics, such as wireless
headphones or wireless game controllers. The observation here
is that if two phones are able to “hear” each other via
Bluetooth it means that the phones are nearby and we can infer
that the phones’ owners are currently in close proximity.

Bluetooth proximity is not foolproof. It could be that people
are nearby but only briefly. We can address this by requiring
an amount of time in which they keep hearing each other to
count as a proximate encounter. Still, it could also be that
they are mutually quarantined, such as by being in a sealed
environment, like separate cars or adjacent rooms.

Bluetooth also does not provide secure distance bounding. When
used normally it achieves its goals, but it is vulnerable to
someone with a high-gain directional antenna to spy on
Bluetooth signals from far away or with a powerful
broadcasting antenna that can be used to make many people
think they are close to someone when in reality they are not.
These broadcasts could fool many listeners into falsely
thinking that they are at risk.

TraceTogether App

Despite these issues, Bluetooth proximity has been used
already. The TraceTogether app being used in Singapore is
based upon the idea that everyone installs an app,
TraceTogether, and that app sends out a hello message to
everyone around them periodically. These hellos include a

pseudonym for the user: not their actual name, but rather some
random number that is associated with that person. Everyone’s
phone keeps a diary of all the hellos they heard over the last
couple of weeks along with who sent them.

If a user is found later to be sick, then they can upload
their pseudonym to a service that informs all other app users.
All other users can then check to see the hellos they got and
if they noticed enough, say five, from an infected person they
may themselves choose to get tested and reveal their own
identities if they are also infected.

This model is positive in that users have control over whether
to reveal their pseudonym and do not have to reveal their
location history. Data is stored only by the users themselves,
making it a decentralized system. It has the unfortunate
feature, however, that a person’s pseudonym is fixed. Figuring
out someone’s pseudonym would be easy if you keep seeing the
same pseudonyms when they are around. It also
allows hellos sent by the same user to be linked over time:
even if you don’t know who they are, you can recognize when
you see them again, allowing for long-term tracking of
individuals.

The nature of Bluetooth being a public broadcast also means
that other apps can collect these hellos and combine them with
location information to send them off to ads and analytics
companies. It is commonplace that apps include code written by
third party companies that collect exactly this type of
personal information, and app developers are paid for having
their code run on each individual phone. The use of persistent
pseudonyms would enable such a third party library to start
tracking other people’s locations by listening in on the same
Bluetooth communication.

Adding Unlinkability

An obvious improvement to the Singapore model is to prevent

linking of previous hellos to a current hello. That is, every
time you send a hello, you simply pick a random number and
send it instead, and later report all the random numbers you
ever sent. Now, every time you send a hello it is not linkable
to any other hello you have ever sent. Now, everyone remembers
all the hellos they hear, and if someone is sick they publish
all the hellos that they ever sent.

Without getting too deep into cryptographic details, it turns
out that the pretty basic techniques we use in cryptography
can make this approach very efficient and also prevent people
from claiming that they send hellos that they never really
did. The trick is to use a keyed pseudorandom number
generator. These random number generators produce a long list
of numbers that look random – one cannot guess the next one by
looking at the list – but which become predictable if you know
a small secret key that is used to generate them. To reveal
all your hellos, all you need to do is publish the key and
anyone else can reconstruct all the random numbers. Without
the key, the numbers themselves look simply random and so
the hellos cannot be linked. It also means that you cannot
claim an arbitrary number you did not actually send – you can
only claim numbers that the key generates. As long as the key
remains secret, other users of the system do not have
their hellos linked up.

This unlinkable, Bluetooth-based contact tracing is the main
proposal made by a large team of European Researchers as well
as another team of MIT researchers. Both proposals have their
own additional ideas, such as techniques to thwart those with
powerful antennas and annotation of received hellos as low
risk for contagion based on geolocation metadata. It also
appears to be the current working draft of the proposed Google
and Apple partnership for their contact tracing mobile phone
update.

Individuals would opt-in to notify a health app that they have
tested positive, and any phones that have recently be in close

proximity would be alerted. The contact tracing feature would
be “baked” into the operating system, which will be rolled out
in the next few months. The opt-in nature relies on a consent-
based model to preserve privacy, but the lack of compulsion
means it will not be as widely effective to combat the spread
of the virus. As it is embedded into the operating system, the
degree to which it is opt-in depends on how it is ultimately
deployed. There is a further issue of the data now being in
the hands of a private sector entity, in particular Google,
which built its business on collection and use of user data.

Additional Privacy Principles

So, far we have highlighted that a centralized contact tracing
system does not comply with the principle of minimizing the
collection of personal information, but decentralized,
proximity testing software also raises privacy issues. We want
to emphasize here that the technology that is used to combat
the spread of SARS-CoV-2 – whether contact tracing or to
enforce quarantines or social distancing – should comply with
all privacy principles. These principles are embodied in
provincial and federal privacy legislation, and many of them
stem from the National Standard of Canada Entitled Model Code
for the Protection of Personal Information, CAN/CSA-Q830-96
(Schedule I of the Federal Personal Information and Protection
of Electronic Documents Act, SC 2000, c 5). Some of the
relevant principles from the model code are that the
collection, use and disclosure of personal information should
only be done if it is for a reasonable purpose. Usually,
consent must be provided in a meaningful way, although consent
is not possible for many of the uses explored in this post.
The data collected and used should be limited to that which is
necessary, and there should be no creeping use beyond this
scope, such as repurposing the data for other uses or sharing
the data with third parties. Data should not be retained for
longer than necessary. Reasonable security safeguards should
be used. And a justifiable worry with this data is accuracy.

We should have access to the data to challenge its accuracy.

Based on these principles, the proposed uses of technologies
to combat COVID-19 raise many questions, including, but not
limited to:

     What data will be collected? Will individuals be
     identifiable? Will information be aggregated or
     anonymized? What data minimization techniques will be
     used?
     Is the data accurate? How will the accuracy of the data,
     or limits about its accuracy, be accounted for?
     Who will have access to the data? What limits will be in
     place about who has access to the data and who they can
     share it with?
     How will the data be used? Will decisions be made about
     an individual based on data, e.g. to impose a fine for
     breaching a quarantine order, to limit a person’s access
     to certain places?
     How will the data be secured? What security measures are
     used to protect the data?
     How long will the data be stored? What will the data
     retention period be?
     What requirements will be imposed on individuals related
     to their devices? For example, will users be required to
     keep their phones on, take them when they leave the
     house, enable Bluetooth or download an app? What if you
     do not own a smartphone?
     Who is accountable? Who has oversight? Ultimately, there
     will potentially be cross-pollination between public
     sector bodies (e.g. law enforcement, health sector) and
     private sector (if private sector designs the tracking
     app).

The Temptation to Route Around Privacy Protections in a
Pandemic

These issues take on a greater urgency as a result of the

existing public health emergency that has been declared under
the Public Health Act, RSA 2000, c P-37. It may be tempting
for the Government of Alberta to rely upon the fact that
existing privacy legislation allows for weaker privacy
protection during public health emergencies. For example,
according         to       the        Alberta         Privacy
Commissioner’s interpretation, the three pieces of Alberta
privacy legislation – the       Freedom of Information and
Protection of Privacy Act, RSA 2000, c F-25, the Health
Information Act, RSA 2000, c H-5, and the Personal Information
Protection Act, SA 2003, c P-6.5 – each permit the collection
of personal information without consent from a person when
that collection is expressly authorized by an Alberta
enactment. On this reading, a “centralized” public body could
collect, use and disclose personal location information
through a smartphone if an enactment made during an emergency
authorized such collection.

More radically, s 52.21(2)(a) of the Alberta Public Health
Act permits the minister    responsible for a particular
enactment (or if unavailable, the Minister of Health) to
order, without the need for consultation, the suspension or
modification of the operation or application of an enactment
that would unreasonably delay or hinder action necessary to
protect public health. Hence, the minister responsible for
the Freedom of Information and Protection of Privacy Act, for
instance, may suspend or modify provisions of that enactment
that protect personal privacy, paving the way for automated
location tracking that need not protect privacy. Further
still, the recently-passed Public Health (Emergency Powers
Act, 2020), SA 2020 c5, amends the Public Health Act by
allowing that same minister, under s. 52.21(2)(b),
to create new provisions either in addition to, or instead of,
an existing provision in an enactment of the provincial
legislature (more generally on the new Act, see Shaun Fluker’s
recent post). As a result, that minister now has the power
under the amended Public Health Act to order Alberta residents

to download software to their smartphones in order to send the
Government of Alberta real-time continuous location
information without the benefit of privacy protections
otherwise contained in the Freedom of Information and
Protection of Privacy Act.

Additional Privacy Safeguards

In our view, there are at least two important preconditions to
the government requiring the use of any software or other
technology to enforce quarantines or enable contact tracing.
The first is technological: safeguards need to be baked into
the design of such technology in a way that it ensures the
minimum privacy invasiveness. Closely related, if there is a
choice of technologies, the most privacy-preserving technology
must be chosen. At the time of writing, contact tracing
through Bluetooth-enabled devices that use decentralized,
unlinkable, proximity testing is the best route forward in
comparison to centralized location tracking systems. But the
use of such technology is not the end of the story, as even
those Bluetooth systems carry privacy risks. Further, a
particular technology solution is not a “rhetorically powerful
enough solution to reassure and empower the public.”
(see Coronavirus Safeguards Bill at p 2, discussed next)

Thus, the second precondition is key: it is urgent that a
legislated privacy safeguards framework for smartphone apps be
implemented if the Alberta Government is considering using
them for contact tracing or quarantine enforcement. In the
United Kingdom, where the government is said to be
developing its own contact tracing app, several scholars
drafted model legislation for the purpose of safeguarding
privacy: The Coronavirus Safeguards Bill 2020 (see also
comments of the lead drafter here). These safeguards include
some existing privacy safeguards, but also include new
safeguards and safeguards that are designed to apply to
smartphone contact tracing explicitly. In particular, the
model legislation draws from human rights, where the question

is whether the types of cellphone tracking proposed are
prescribed by law with a legitimate aim, and complies with
principles of necessity, proportionality, transparency,
accountability and due process.

In our view, a similar model should be legislated in Alberta
prior to the use of any location tracking or proximity
detection for the purposes of contact tracing or quarantine
enforcement.

Michael Geist has suggested several important safeguards for
the Canadian context. Our privacy commissioners, provincial
and federal, should be involved in an ongoing way in the
development and implementation of these safeguards, but with a
recognition that their role is limited to the specific
legislation within their remit. In this unprecedented
emergency, broader privacy and technology issues should be
considered which requires a broader group of specialists at
the table.

Some initial ideas about the key safeguards for such a model
law, and influenced by the work in the United Kingdom,
include:

     Transparency
           This should be an overarching requirement that
           follows the lifecycle of data – what is collected,
           by whom, for what purpose, shared with whom
     COVID-19-Specific Data Safeguards
           There should be clearly defined limitations on the
           collection, use and sharing of data, which should
           all be for the purposes of COVID-19 reduction
           only, limitations on the decisions that can be
           made on the basis of the data, about who can
           demand that a user provide the data (e.g. law
           enforcement), the imposition of a short data
           retention period, and the requirement to delete or
           anonymize the data.

User Empowerment
           Users should not be subject to liability of any
           sort, or be penalized because they did not have a
           smartphone, do not have their phone turned on or
           with them, did not download an app, or enable
           Bluetooth or similar unless any of these
           requirements can be demonstrably justified (e.g.,
           through familiar human rights tests) and these
           privacy safeguards are in effect.
     Oversight
           There needs to be active oversight of the
           deployment of this emergency system through the
           privacy commissioner’s office or a similar
           deputized commissioner. There should be public
           reports about the activities related to COVID-19,
           and there should be an avenue for an individual to
           be able to challenge that their rights have been
           infringed in a timely way (i.e. provide due
           process).
     Privacy by Design
           Software or technology used for contact tracing or
           enforcing quarantined must be designed so as to
           preserve privacy. It is a consequence of this
           requirement that centralized location tracking
           should not be used because it does not protect
           privacy as much as alternatives.
     No Contracting Out of Privacy Rights:
           Neither the Government of Alberta, nor the
           licensor of the software or technology can require
           that, as a condition of using the technology, the
           user contracts out of their privacy rights and
           remedies, agrees not to sue, indemnifies the
           licensor and/or Government, or releases them from
           liability for privacy infringements.

To be clear, while we recommend that special privacy
safeguards be provincially legislated for the use of contact

tracing or quarantine enforcing software, the provincial
government and its officials will also have to comply with
federal legislation that protects privacy, such as provisions
in the Criminal Code, RSC 1985, c C-46 and Canada’s Anti-Spam
Legislation, SC 2010, c 23, where applicable.

Charter Rights in an Emergency

It needs to be kept in mind that governmental powers to
require the downloading and use of smartphone apps are
inherently limited by the (constitutionally protected) human
right to privacy. The Public Health (Emergency Powers Act,
2020) may make it seem that a ministerial order that requires
the downloading and use of smartphone apps would be
automatically valid law. But since privacy rights are
protected under s 8 of the Canadian Charter of Rights and
Freedoms, s 1 of the Charter requires that “reasonable limits
prescribed by law” must be “demonstrably justified in a free
and democratic society.” Without going into a full analysis,
this means that any departures from the safeguards provided by
privacy law must be justified in order to be valid law. Such a
justification would likely preclude the use of centralized
contact tracing software because it does not impair the right
to privacy “as little as possible”: See RJR-MacDonald Inc. v.
Canada (Attorney General), [1995] 3 SCR 199 at para 60. Of
course, a provincial government can invoke the notwithstanding
clause in the Charter, allowing it to legislate
notwithstanding the infringement of guaranteed privacy rights
(see s 33), but to do so would likely undermine public
confidence in the government’s efforts to limit the spread of
the SARS-CoV-2.

Conclusion

The use of contact tracing apps has become increasingly common
during the global COVID-19 pandemic. Recently, the Premier of
the Government of Alberta said that the Government will use
smartphone apps or technology to enforce quarantines. Given

the widespread use of location tracking software and a
potentially successful use of it to enforce quarantines in
Alberta, the Government of Alberta may be tempted to require
the use of that tracking software for contact tracing. We have
argued that the human right to privacy is valuable, that
privacy should be protected as much as possible during this
pandemic, and designed into contact tracing software.

But the use of centralized tracking software does not protect
privacy as well as decentralized proximity testing using
Bluetooth enabled devices. Moreover, the Government should
consider developing draft legislation of the kind suggested in
this post in order to protect privacy during the pandemic, if
it uses technology to enforce quarantines and do contact
tracing. Protecting privacy in this way will instill greater
confidence in the public to use technology that assists in
diminishing the transmission of the SARS-CoV-2.

[*] Joel Reardon is an Assistant Professor in the Department
of Computer Science at the University of Calgary. Emily
Laidlaw is an Associate Professor in the Faculty of Law at the
University of Calgary. Greg Hagen is an Associate Professor at
the Faculty of Law at the University of Calgary.

Le  concept   juridique   de
l’urgence   sanitaire:   une
protection contre les virus
biologiques et…politiques

1        Le droit prend le relais de la médecine
impuissante à juguler un virus
La vague des mesures drastiques de confinement prises à
travers le monde dans le cadre de la lutte contre la pandémie
mondiale de la COVID-19 s’explique en grande partie par
l’impuissance de la médecine à nous en protéger immédiatement,
en dépit des efforts héroïques déployés par le personnel
médical et pharmaceutique. Si la médecine avait pu nous offrir
un médicament pour soigner ou guérir les malades et un vaccin
pour nous prémunir contre la maladie, nous aurions presque pu
continuer à vaquer à nos occupations régulières, en adoptant
de simples mesures de protection sanitaires comme le lavage
régulier des mains et en nous saluant par courbette à la
japonaise au lieu de nous serrer la pince. Mais la médecine
était incapable de nous protéger de la maladie. Pire, les
systèmes hospitaliers eux-mêmes ont vite montré leurs limites.
Un vent de panique s’est répandu avec l’information qu’il
faudrait peut-être procéder à un triage des malades pour
déterminer qui mériterait un droit supérieur au ventilateur
pour le maintenir en vie[1]. Serait-ce la faillite de nos
régimes universels de soins si le spectre de la loi de la
jungle peut pointer aussi subitement?

Devant cette impasse, nos sociétés n’ont eu d’autre choix que
de recourir rapidement à un autre remède : celui offert par le
droit, et plus précisément, un droit en temps d’urgence[2].
C’est ainsi qu’est entré en action un concept juridique
jusqu’alors quasi inconnu de la population, des élus et même
des juristes : le droit de l’urgence sanitaire. Nous avons
tous été à même de le constater, un concept qui ouvre grande
la porte à des changements radicaux dans la gouverne de l’État
et qui impose des bouleversements sans précédent dans le
fonctionnement de la société. La mise en œuvre du mécanisme de
l’urgence sanitaire a précipité la société québécoise dans un
confinement inouï, dont on cherche maintenant la voie vers un
déconfinement qui permettrait d’assurer encore la protection
des populations. Si on a pu observer la puissance du concept

de l’urgence sanitaire qui peut s’ingérer presque
instantanément dans nos vies personnelles, sociales et
économiques, c’est qu’il n’est, en droit, rien de moins qu’un
« remède de cheval ». C’est pourquoi il importe de le
manipuler avec grand soin pour que ses bienfaits demeurent
supérieurs à ses méfaits et ne pas risquer d’achever le
patient sous traitement.

Comme dans les autres pays de démocratie libérale où la
déclaration de l’urgence sanitaire a placé les parlements en
berne, une petite garde rapprochée formée du premier ministre
et de ses ministres, conseillés par les responsables de la
santé publique, a pris la direction de la crise sanitaire en
décrétant des mesures de protection d’une ampleur totalement
inédite[3]. Au Québec, les points de presse quotidiens du
premier ministre François Legault, le plus souvent accompagné
du directeur national de santé publique, Dr Horacio Arruda, et
de la ministre de la Santé et des Services sociaux, madame
Danielle McCann, est devenu un rituel quasi religieux de
réconfort collectif où la population y puisait aussi ses
instructions très précises et détaillées en vue de dompter la
propagation du virus, jusqu’aux comportements personnels
d’hygiène et de la courte liste des contacts autorisés.

L’étendue et la profondeur des ordonnances que peut adopter
par décret l’appareil exécutif de l’État en situation
d’urgence sanitaire atteint une ampleur qui remet en cause
tout ce que nous comptons de plus inaliénable, soudainement
interdit, comme rendre visite à sa famille et ses amis,
prendre l’air dans un parc ou continuer à gagner sa vie par
son travail. La puissance du concept juridique de l’urgence
sanitaire se mesure au caractère expéditif par lequel il peut
mettre nos sociétés en arrêt et se saisir de la direction de
l’État sans plus de formalités qu’un décret adopté derrière
des portes closes par une poignée de ministres.

2       Le dangereux projet de loi 61
2.1      Un équilibre délicat menacé

Le 3 juin 2020, soit le jour où le gouvernement adoptait son

11e décret de renouvellement de 10 jours de l’état d’urgence
sanitaire déclaré le 13 mars 2020, le gouvernement du Québec a
déposé à l’Assemblée nationale le projet de loi 61 (Loi visant
la relance de l’économie du Québec et l’atténuation des
conséquences de l’état d’urgence sanitaire déclaré le 13 mars
2020 en raison de la pandémie de la COVID-19) sur lequel une
pluie ininterrompue de critiques s’est abattue. Au motif de
favoriser un plan de relance économique, l’urgence sanitaire
est devenue la cause, l’objet et la justification du projet de
loi qui s’est attiré les foudres des trois partis d’opposition
au point où, fait rare dans les annales du parlementarisme
québécois, les trois partis d’opposition ont unanimement, au
dernier jour avant les vacances estivales, soit le 12 juin
2020, refusé d’adopter le principe du projet de loi (ce qu’on
                         e
appelait auparavant, la 2 lecture)[4]. Une vive contestation
populaire soutenue s’est aussi rapidement élevée, au point où
certains chroniqueurs soutiennent qu’elle est la véritable
cause du naufrage du projet de loi[5]. Le gouvernement promet
de le ramener à l’automne, s’attendant à un climat de
réception plus favorable. Espérons plutôt que la période
estivale sera propice à la préparation d’une mouture plus
éclairée.

Sans nous attarder ici aux autres critiques sévères adressées
à plusieurs dimensions du projet de loi, notamment concernant
les marchés publics[6], l’environnement[7], l’aménagement du
territoire[8] ou la concentration des pouvoirs[9], la méprise
quant au concept de l’urgence sanitaire que révèle le projet
de loi, mériterait une analyse détaillée qu’il est impossible
de faire ici. Nous nous limiterons à relever deux dimensions
du projet de loi qui nous semblent heurter de plein fouet le
cœur même du concept de l’urgence sanitaire. Nous présenterons

ensuite (section 3) ces caractéristiques incontournables du
concept de l’urgence sanitaire.

2.2        Le dévoiement de la trame temporelle du concept de
l’urgence sanitaire

L’article 31 du projet de loi propose de prolonger par voie
législative l’état d’urgence déclaré en vertu de la Loi sur la
santé publique (RLRQ, c. S-2.2) [ci-après LSP], pour une
période indéterminée, jusqu’à ce que le gouvernement estime
qu’il peut y mettre fin selon l’article 128 LSP. Cette
approche soulève deux problèmes sérieux. D’abord,
l’inscription législative du prolongement de l’état d’urgence
sanitaire pose, à notre avis, un écueil inextricable. Qu’il
soit indéterminé, comme dans le projet de loi initial, ou de
quatre mois, à la faveur d’amendements déposés in extremis
pour tenter d’amadouer les partis d’opposition[10], le projet
de loi 61 bouleverse l’équilibre délicat instauré par la LSP.
Une telle prolongation législative devrait dès lors se
conjuguer au pouvoir inhérent de l’Assemblée nationale, qui
peut notamment s’exprimer par simple motion pour y mettre fin.
La difficulté d’une telle juxtaposition inédite et à échelons
et mécanismes variables de pouvoirs de déclaration, de
maintien et de terminaison de l’urgence sanitaire s’ajoute à
l’enjeu d’une disposition de la loi peu soucieuse des limites
rigoureuses et intrinsèques du temps prêté à l’exercice de
pouvoirs exorbitants qui doit demeurer sous un pouvoir de
rappel prompt et agile de l’Assemblée nationale.

Les motifs avancés par le gouvernement d’améliorer la «
prévisibilité » et la « flexibilité » de l’action
gouvernementale administrative dans les mois à venir ont été
rapidement dénoncés[11] et sont tout à fait inconciliables
avec le concept de l’urgence sanitaire.

2.3       L’insoutenable élargissement du périmètre du concept
de l’urgence sanitaire

Le projet de loi 61 crée de toutes pièces un tout nouveau
pouvoir d’urgence exorbitant sur plusieurs fronts, notamment
en environnement, en aménagement du territoire et dans le
domaine des marchés publics. Ce nouveau pouvoir d’urgence
disparate dépasse notre objet. Mais le projet de loi modifie
en outre le pouvoir d’urgence sanitaire lui-même sur une autre
dimension, tout en négligeant de se rappeler qu’il manipule un
« remède de cheval », qui exige de strictes précautions dont
on ne peut faire l’économie.

Relevons ici l’exemple le plus saisissant. L’article 36 du
projet de loi étend de façon presque incompréhensible la
portée des pouvoirs exceptionnels de la déclaration de l’état
d’urgence sanitaire, que la LSP prend pourtant grand soin de
toujours limiter aux mesures de protection de la santé de la
population face à la menace grave, comme l’exige le concept.
En effet, cet article 36 du projet de loi autoriserait le
gouvernement à se prévaloir des pouvoirs exceptionnels de
l’article 123 LSP, non plus seulement pour des fins de
protection de la population, mais aussi pour prévenir ou
atténuer toute conséquence découlant de la pandémie, c’est-à-
dire à peu près tout état de fait survenant en cours d’urgence
sanitaire qui apparaîtrait non souhaitable au gouvernement.
L’exécutif de l’État s’autorise ainsi de modifier par simple
décret toute disposition de toute loi (à l’exception de la loi
61 elle-même!).

L’équilibre délicat du concept de l’urgence sanitaire inscrit
à la LSP avec la prudence que le droit constitutionnel impose
est abruptement rompu et renversé, au nom de l’instauration de
mesures « innovantes » de gestion de l’État, comme a tenté de
l’expliquer par la suite le parrain du projet de loi échoué et
président du Conseil du trésor, M. Christian Dubé.

3      La définition juridique de l’urgence sanitaire
Il est donc opportun de prendre le temps de se pencher sur ce
concept inscrit dans nos lois et que le Québec n’avait encore

jamais eu l’occasion d’expérimenter, ce dont il faut se
réjouir.

L’urgence sanitaire est prévue au Québec aux articles 118 à
122 de la Loi sur la santé publique. Six aspects fondamentaux
du concept de l’urgence sanitaire encadrent strictement son
exercice et doivent être soulignés :

      1. Les circonstances essentielles à la déclaration de
         l’urgence sanitaire;
      2. Des formalités réduites à leur strict minimum;
      3. Une temporalité qui ne doit jamais dépasser ce qui est
         rigoureusement essentiel;
      4. Le maintien en tout temps du pouvoir inhérent de
         l’Assemblée nationale;
      5. Des pouvoirs exorbitants entre les mains de l’exécutif
         de l’État;
      6. Des mesures rigoureusement ciblées sur la menace et la
         santé publique.

3.1        Les circonstances essentielles à la déclaration de
l’urgence sanitaire

La loi prévoit deux conditions rigoureuses qui doivent être
réunies. Il doit y avoir une menace[12] à la santé de la
population qui est grave, réelle ou imminente[13]. En outre,
la situation doit être telle qu’elle exige l’application
immédiate de mesures exceptionnelles de protection (point
3.5). Si un seul de ces éléments manque à l’appel, le
gouvernement ne dispose pas du pouvoir de déclarer (ou
maintenir) l’état d’urgence sanitaire.

3.2         Des formalités réduites à leur strict minimum

La loi assouplit à un strict minimum les formalités de la
déclaration de l’état d’urgence sanitaire, afin d’en faciliter
sans délai la promulgation. Le pouvoir de déclaration est
confié non pas à l’organe législatif mais bien à l’exécutif,
et même à la ministre de la Santé et des Services sociaux qui

peut agir seule, pour une période maximale de 48 heures, si le
gouvernement ne peut se réunir en temps utile (article 119 al.
2 LSP). La déclaration se fait par simple décret qui entre en
vigueur dès qu’il est exprimé, et avant même sa publication
dans la Gazette officielle du Québec. Le gouvernement doit en
outre diffuser immédiatement son contenu par les meilleurs
moyens disponibles (article 121 LSP)[14].

3.3        Une temporalité qui ne doit jamais dépasser ce qui
est rigoureusement essentiel

L’article 119 LSP prévoit que la déclaration de l’état
d’urgence sanitaire ne peut jamais excéder une période de 10
jours; quoiqu’elle puisse être renouvelée. À chacun de ces
renouvellements, le gouvernement doit s’assurer que sont
encore présentes les trois conditions initiales nécessaires à
la déclaration (3.1). La rigueur des limites temporelles de la
déclaration (ou de son renouvellement) fait partie intégrante
de la nature même du pouvoir de déclaration. La déclaration
doit toujours énoncer sa durée d’application (article 120
LSP), confirmant la volonté claire du législateur de
n’autoriser un tel état que pour la stricte période
nécessaire. L’article 128 LSP énonce que le gouvernement peut
mettre fin à l’état d’urgence sanitaire dès qu’il estime qu’il
n’est plus nécessaire, où le verbe « peut » doit s’interpréter
comme un devoir, en conformité avec le concept holistique
voulant que l’urgence sanitaire ne doive prévaloir que pendant
la période où elle est rigoureusement nécessaire.

En effet, la loi établit un encadrement temporel excessivement
rigoureux en raison de l’ampleur exceptionnelle des pouvoirs
qu’elle procure (point 3.5). Ainsi, chacune des journées,
chacune des heures d’urgence sanitaire doit rigoureusement se
justifier, puisqu’elle fait basculer le fonctionnement
régulier de l’État de droit et permet au gouvernement de
s’emparer des pouvoirs intrinsèques de la chambre législative.

Pour reprendre l’idée énoncée par le Bâtonnier du Québec,

Paul-Matthieu Grondin, lors de sa présentation devant la
Commission parlementaire des Finances publiques le 10 juin
dernier[15], la courte période ouverte à la déclaration de
l’urgence sanitaire n’est pas un simple détail secondaire ou
une bricole avec laquelle on peut jouer sans discernement.
Cette courte période doit être sous haute surveillance et
relève de la nature intrinsèque du concept même de l’urgence
sanitaire.

 3.4        Le maintien en tout temps du pouvoir inhérent de
l’Assemblée nationale

La LSP prévoit que l’Assemblée nationale peut en tout temps
désavouer une déclaration de l’état d’urgence sanitaire, non
pas par législation, mais par un simple vote (article 122
LSP), ce qui indique que les pouvoirs accordés à l’exécutif
pendant la déclaration d’urgence sanitaire lui sont très
exceptionnellement prêtés puisqu’ils sont inhérents à
l’Assemblée nationale qui doit dès lors disposer d’un pouvoir
agile de surveillance et de terminaison de la déclaration
d’urgence sanitaire. En effet, l’Assemblée nationale doit
pouvoir en tout temps y mettre fin par simple motion, et ce,
selon ses propres procédures.

La LSP (article 119) accorde néanmoins à l’Assemblée nationale
le pouvoir d’accroître la flexibilité offerte au gouvernement
en l’autorisant par simple motion à prolonger jusqu’à 30 jours
les périodes de renouvellement, ce qui permet de tripler la
ligne d’horizon dont bénéficie le gouvernement pour adopter
les mesures de protection. Au moment des débats vigoureux sur
le projet de loi 61, le gouvernement a insisté sur
l’importance d’ouvrir son horizon d’action. Pourquoi n’a-t-il
pas profité de cette opportunité en présentant une motion
comme l’y autorise la LSP? La réponse est sans doute enfouie
dans le mystère de la gestation de ce projet de loi.

3.5        Des pouvoirs exorbitants entre les mains de
l’exécutif de l’État

Une fois déclaré, l’état d’urgence sanitaire provoque un
bouleversement radical de l’ordre juridique régulier afin de
mettre en œuvre les mesures d’urgence jugées nécessaires à la
protection de la santé de la population (article 123 LSP). La
loi autorise le gouvernement ou la ministre de la Santé et des
Services sociaux, lorsqu’habilitée par le gouvernement, à
prendre toute mesure nécessaire à la protection de la santé de
la population, et ce, malgré toute disposition contraire.
Certains de ces pouvoirs sont énoncés expressément dans la
loi, comme la fermeture des établissements d’enseignement ou
de tout lieu de rassemblement, l’interdiction ou l’accès
conditionnel à une partie du territoire, l’évacuation des
personnes ou leur confinement, la construction de tout ouvrage
à des fins sanitaires, l’engagement de dépenses ou la
conclusion de contrats nécessaires. Mais la LSP va encore plus
loin puisqu’elle autorise ce qui ne peut être prévu par la loi
en permettant l’adoption de « toute autre mesure » qui serait
jugée nécessaire pour protéger la santé de la population.

Le caractère exceptionnel et exorbitant de ces pouvoirs
présente un double aspect qui explique pourquoi ils doivent
être rigoureusement encadrés, malgré la grande flexibilité
offerte au gouvernement. Ces pouvoirs sont d’abord
susceptibles d’entrer en contradiction frontale avec les
droits et libertés protégés par les chartes québécoise et
canadienne, en limitant de façon draconienne la liberté de
mouvement, le droit à la vie privée, la liberté de religion,
la liberté de réunion pacifique, etc. La protection
constitutionnelle de tous ces droits impose à la déclaration
de l’urgence sanitaire et à chacune des mesures qu’elle peut
déclencher de s’en tenir soigneusement à un objectif réel et
urgent auquel s’ajoute l’impératif de l’atteinte minimale aux
droits fondamentaux protégés et de s’assurer que les avantages
recherchés soient toujours supérieurs aux effets
préjudiciables (le fameux test constitutionnel de Oakes[16]).

Deuxièmement, ce ne sont pas seulement les droits des

individus qui sont remis en cause, mais la charpente même du
fonctionnement de l’État. En effet, la déclaration d’urgence
sanitaire déclenche un tsunami de l’ordre juridique régulier,
puisque le gouvernement peut littéralement se placer au-dessus
des lois et adopter par simple décret des mesures contraires à
la loi (en plus des droits protégés par les chartes), comme le
ferait un régime autoritaire étranger au nôtre. Un tel
renversement radical de la hiérarchie des normes et du
principe fondateur de l’État de droit ne peut se justifier que
sous le plus strict respect des conditions rigoureuses prévues
à la loi.

3.6       Des mesures rigoureusement ciblées sur la menace et
la santé publique

Enfin, les mesures adoptées en vertu de l’article 123 (LSP)
doivent rigoureusement être prises dans l’unique but de faire
face à la menace grave déterminée à la déclaration de l’état
d’urgence sanitaire (article 2 LSP et in passim LSP) et viser
des actions de protection de la santé de la population, tel
que définies par l’article 5 (LSP)[17].

4       Conclusion: le virus biologique ne doit pas se
muter en virus…politique
Le coronavirus tient le Québec en haleine depuis le 13 mars
dernier. Le concept de l’urgence sanitaire a permis au
gouvernement du Québec de lancer rapidement des mesures
importantes et salvatrices de protection de la population,
avec toute la puissance et l’agilité qu’autorise la LSP. Le
gouvernement du Québec a su se tirer d’affaire avec un succès
qui lui fait honneur quant au maintien de la confiance de la
population qui l’a suivi méticuleusement sur les sentiers
extrêmement périlleux d’un confinement.

Le projet de loi 61, déposé au moment où le Québec est engagé
dans la période complexe et épineuse du déconfinement que
commande la survie de la société, ébranle de façon inquiétante
cette relation de confiance pourtant si essentielle. Malgré la

crainte d’une deuxième vague, maintenant que le Québec peut
avoir bon espoir que la menace engendrée par le virus
biologique est en voie d’être domptée grâce au bon maniement
du concept de l’urgence sanitaire, il faut éviter que le
concept ne se mute en virus politique, impatient d’accaparer
des pouvoirs qui ne sont pas les siens et ne doivent jamais
l’être.

Cet article a été publié pour la première fois dans le
bulletin A+, le carrefour des acteurs publics, vol. 7, no 2,
juin 2020 (École nationale d’administration publique (ENAP)):

http://enap.ca/ENAP/docs/L_Universite/Bulletin_A_plus/juin_202
0/MCPremont_61.pdf?utm_source=Openfield&utm_medium=email&utm_c
ampaign=M728844

Il est reproduit avec la permission des auteurs et des
responsables du bulletin A+.

* Marie-Claude Prémont est professeure titulaire à l’École
nationale d’administration publique (ENAP). Marie-Eve Couture-
Ménard est professeure agrégée à la Faculté de droit de
l’Université de Sherbrooke. Les opinions exprimées dans ce
texte n’engagent que leurs auteurs et ne sauraient refléter la
position de l’ENAP.

[1] Marie-Eve Bouthillier et al., « Triage pour l’accès aux
soins intensifs (adultes et pédiatriques) et l’allocation des
ressources telles que les respirateurs en situation extrême de
pandémie », pour le ministère de la Santé et des Services

sociaux du Québec, 1er avril 2020, 37 p. Disponible en ligne :
http://www.cmq.org/pdf/coronavirus/msss-protocole-national-tri
age-soins-intensifs-pandemie-def.pdf.

[2] Marie-Eve Couture-Ménard, Marie-Claude Prémont,
« L’équilibre vital entre droits individuels et intérêt
collectif en temps de pandémie », Blogue À qui de droit,
Faculté de droit, Université de Sherbrooke, 22 avril 2020.

Disponible                en              ligne              :
https://blogueaquidedroit.ca/2020/04/22/lequilibre-vital-entre
-droits-individuels-et-interet-collectif-en-temps-de-
pandemie/;         et       sur        Droit       inc       :
https://www.droit-inc.com/article26802-Droits-individuels-et-i
nteret-collectif-l-equilibre-vital-en-temps-de-pandemie.

[3] Depuis un angle différent, on peut aussi y voir une
réaffirmation du rôle de l’État, comme le suggère notre
collègue Nelson Michaud, « Le rôle réaffirmé de l’État »,
Bulletin A+, vol. 7, no 1, avril 2020. Disponible en ligne :
http://enap.ca/ENAP/docs/L_Universite/Bulletin_A_plus/Special%
20COVID-19/Role_Etat_NMichaud.pdf?utm_source=Openfield&utm_med
ium=email&utm_campaign=M728711.

[4] Mylène Crête, « Projet de loi 61 : le gouvernement Legault
perd son pari », Le Devoir, 13 juin 2020. Disponible en
ligne                                                        :
https://www.ledevoir.com/politique/quebec/580755/relance-econo
mique-francois-legault-perd-son-pari).

[5] Michel C. Auger, « Projet de loi 61 : la première grande
défaite de la CAQ », Ici Radio-Canada, 13 juin 2020.
Disponible           en            ligne           :
https://ici.radio-canada.ca/nouvelle/1711730/relance-economiqu
e-recul-defaite-caq-michel-c-auger.

[6] Comité public de suivi des recommandations de la
Commission Charbonneau, « Mémoire portant sur le projet de loi
61 », s.d., 7 p. (présenté devant la Commission des Finances
publiques le 10 juin 2020).

[7] Centre québécois du Droit de l’Environnement,
« Consultation sur le projet de loi 61 », 9 juin 2020, 9 p.
(présenté devant la Commission des Finances publiques le 10
juin 2020).

[8] Marie-Claude Prémont et Fanny Tremblay-Racicot, « Le
projet de loi 61 : un financement public à l’étalement

urbain », 9 juin 2020, LaConversation. Disponible en ligne :
https://theconversation.com/le-projet-de-loi-61-un-financement
-public-a-letalement-urbain-140224.

[9] Jean Leclair, « Projet de loi 61 : relance de l’économie
et concentration du pouvoir ». LaPresse, 7 juin 2020.

[10] Et en s’inspirant de la recommandation du Protecteur du
citoyen, « Mémoire présenté dans le cadre des consultations
sur le projet de loi 61 », Commission des Finances publiques,
9 juin 2020, 10 p.

[11] Notamment par le Barreau du Québec : Barreau du Québec,
« Projet de loi 61 », Mémoire à la Commission des Finances
publiques, 9 juin 2020, 10 pages plus annexe; Maxime St-
Hilaire, « Le projet de loi visant la relance est une
dérive », Blogue À qui de droit, Faculté de droit, Université
de Sherbrooke, 4 juin 2020. Disponible en ligne :
https://blogueaquidedroit.ca/2020/06/04/le-projet-de-loi-visan
t-la-relance-de-leconomie-est-une-derive/.

[12] La menace doit prendre la forme d’un agent biologique,
chimique ou physique susceptible de causer une épidémie
(article 2, al. 2 LSP).

[13] Nous avons esquissé ailleurs la distinction importante
que fait la LSP entre la menace ordinaire et la menace grave.
Nous limitons ici notre propos à la menace grave. Couture-
Ménard et Prémont, supra note 2.

[14] Le Québec rapporte toutes les « Mesures prises par
décrets et arrêtés ministériels » en lien avec la COVID-19 sur
un site Web dédié à la situation de la COVID-19 à :
https://www.quebec.ca/sante/problemes-de-sante/a-z/coronavirus
-2019/situation-coronavirus-quebec/#c47907.

[15] Commission des finances publiques, 10 juin 2020 à :
http://www.assnat.qc.ca/fr/video-audio/archives-parlementaires
/travaux-commissions/AudioVideo-85371.html