SENATO DELLA REPUBBLICA - ASSEMBLEA PARLAMENTARE DEL CONSIGLIO D'EUROPA XVIII LEGISLATURA
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SENATO DELLA REPUBBLICA
XVIII LEGISLATURA
Doc. XII-bis
n. 177
ASSEMBLEA PARLAMENTARE
DEL CONSIGLIO D’EUROPA
Risoluzione n. 2316
Il funzionamento delle istituzioni democratiche in Polonia
Trasmessa il 5 febbraio 2020Camera dei Deputati — 2 — Senato della Repubblica
XVIII LEGISLATURA — DISEGNI DI LEGGE E RELAZIONI — DOCUMENTI — DOC. XII-BIS N. 177
PARLIAMENTARY ASSEMBLY OF THE COUNCIL OF EUROPE
RESOLUTION 2316 (2020) (1)
Provisional version
The functioning of democratic institutions in Poland
PARLIAMENTARY ASSEMBLY, lenges faced by the Polish justice system
and judiciary, especially with regard to the
1. The Assembly reiterates that demo- efficiency of the administration of justice
cracy, the rule of law and respect for – as noted by the judgments of the Eu-
human rights are interlinked and cannot ropean Court of Human Rights in its
exist without one another. Respecting, but judgments against Poland. It therefore
also fostering and strengthening, these th- welcomes the stated priority given by the
ree fundamental principles is an obligation Polish authorities to address the shortco-
incumbent upon all member States. Con- mings in the Polish justice system. At the
versely, any developments in a member same time, the Assembly emphasises that
State that undermine or weaken one of it is essential that the reforms implemen-
these fundamental principles is of imme- ted are fully in line with European norms
diate concern. and standards and effectively strengthen
judicial independence and the rule of law,
2. Member States therefore not only
and not weaken or undermine them.
have the right, but indeed have the obli-
3. In addition, recognising the inherent
gation to address shortcomings in its ju-
vulnerability to corporatism and protec-
stice system and to take any measure that
tion of self-interest of any professional
strengthens the independence of the judi- self-governance mechanism, it welcomes
ciary and the efficient administration of any reform of the judicial self-governance
justice. The Assembly recognises the chal- structures that aim to increase their tran-
sparency, accountability and democratic
functioning, while preserving their inde-
(1) Assembly debate on 28 January 2020 (3rd and pendence and autonomy. However, it con-
4th Sittings) (see Doc. 15025 and addendum, report siders it unacceptable if such reforms
of the Committee on the Honouring of Obligations would amount to bringing the judiciary
and Commitments by Member States of the Council under the control of the executive or
of Europe (Monitoring Committee), co-rapporteurs: legislature, or even worse, under the po-
Ms Azadeh Rojhan Gustafsson and Mr Pieter litical control of the ruling majority. This
Omtzigt). Text adopted by the Assembly on 28 Ja- would violate the principle of separation
nuary 2020 (4th Sitting). of powers and effectively end the indepen-Camera dei Deputati — 3 — Senato della Repubblica
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dence of the judiciary and undermine the Poland is developed and implemented in
rule of law. line with European norms and rule of law
4. The Assembly deeply regrets that the principles in order to meet their stated
reforms of the judiciary and justice system objectives. However, it notes that nume-
in Poland do not pass the two above- rous recommendations of the European
mentioned litmus tests. It expresses its Commission for Democracy through Law
serious concern about the fact that these (Venice Commission) and other bodies of
reforms in numerous aspects run counter the Council of Europe have not been
to European norms and standards. They implemented or addressed by the autho-
cumulatively undermine and severely da- rities. The Assembly is convinced that
mage the independence of the judiciary many of the shortcomings in the current
and the rule of law in Poland. Moreover, judicial system, especially with regard to
the reforms have made the judicial system the independence of the judiciary, could
vulnerable to political interference and have been addressed or prevented by these
attempts to bring it under political control recommendations. The Assembly therefore
of the executive, which challenges the very calls upon the authorities to revisit the
principles of a democratic State governed total reform package for the judiciary and
by the rule of law. amend the relevant legislation and prac-
5. The centralisation of excessive and tice in line with Council of Europe re-
discretionary powers over the judiciary commendations. In particular with regard
and prosecution service in the hands of to:
the Minister of Justice and, to a lesser 7.1. the reform of the Public Prose-
extent, the President of the Republic, ren- cutors Office, the Assembly considers that
der the justice system vulnerable to poli- the ad personam merger of the posts of
tical interference and abuse and is of Minister of Justice and Prosecutor Gene-
concern. This should be promptly addres- ral, and the extensive discretionary powers
sed by the authorities. over the prosecution service and the actual
6. The constitutional crisis that ensued prosecution of individual cases itself given
over the composition of the Constitutional to the Minster of Justice, undermine the
Court remains of concern and should be impartiality and independence of the Pro-
resolved. No democratic government that secution Service and make it vulnerable to
respects the rule of law can selectively politicisation and abuse. The Assembly
ignore court decisions it does not like, considers that these two functions need to
especially those of the Constitutional be separated urgently and that sufficient
Court. The full and unconditional imple- safeguards against abuse and politicisation
mentation of all Constitutional Court de- of the prosecution service need to be
cisions by the authorities, including with introduced in the law. It calls upon the
regard to the composition of the Consti- Polish authorities to do so as a matter of
tutional Court itself, should be the cor- priority;
nerstone of the resolution of the crisis.
The restoration of the legality of the 7.2. the reform of the National
composition of the Court in line with Council of the Judiciary, the Assembly
European standards is essential and expresses its concern about the fact that,
should be a priority. The Assembly is counter to European rule of law stan-
especially concerned about the potential dards, the 15 Judge members on the
impact of the Constitutional Court’s ap- National Council of the Judiciary are no
parent illegal composition on Poland’s longer elected by their peers but by the
obligations under the European Conven- Polish parliament. This runs counter to
tion of Human Rights. the principle of separation of powers and
7. The Assembly lauds the assistance the independence of the judiciary. As a
given by the Council of Europe to ensure result, the National Council of the Judi-
that the reform of the justice system in ciary can no longer be seen as an inde-Camera dei Deputati — 4 — Senato della Repubblica
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pendent self-governing body of the judi- Judiciary, raise questions about their in-
ciary. The Assembly therefore urges the dependence and their vulnerability to po-
authorities to reinstate the direct election, liticisation and abuse. This needs to be
by their peers, of the judges members of addressed urgently.
the National Council of the Judiciary;
7.3. the reform of the common 8. The Assembly takes note of the
courts, the Assembly is deeply concerned ruling by the Polish Supreme Court of 5
about the excessive and discretionary po- December 2019, issued on the basis of the
wers over the justice system and judiciary guidelines contained in the judgment of
conferred to the Minister of justice, inclu- the Court of Justice of the European
ding with regard to the appointment and Union of 19 November 2019, that the
dismissal of court presidents, disciplinary National Council of the Judiciary cannot
proceedings against judges and the inter- be considered an impartial and indepen-
nal organisation of the courts. This is dent body, and that the new disciplinary
compounded by the equally excessive po- chamber of the Supreme Court cannot be
wers given to the Minister as Prosecutor considered a court within the meaning of
General and the absence of a counterba- European and Polish law. The Assembly
lance by a genuinely independent National also takes note of the Supreme Court’s
Council of the Judiciary. These powers resolution of 23 January 2020, stating that
need to be reduced and proper legal any judges appointed by the National
checks and balances need to be introduced Council of the Judiciary are not authorised
in the relevant legislation; to adjudicate. The Assembly is deeply
concerned by the Polish Government’s re-
7.4. the reform of the Supreme action to the resolution, which considers it
Court, the Assembly deplores the attempts to be unlawful. It calls upon the Polish
to force a considerable number of Su- authorities to fully abide by the judgment
preme Court Judges into early retirement, and resolution and to address without
in violation of European standards. The further delay these fundamental shortco-
Assembly therefore expresses its satisfac- mings in the Polish legal system.
tion that these judges were reinstalled 9. The Assembly expresses its deep
following the judgment by the Court of concern about the draft amendments to
Justice of the European Union. The intro- the Law on the Common Courts, the Law
duction of the possibility of a so-called on the Supreme Court and some other
extraordinary appeal, on wide ranging and laws of the Republic of Poland, as adopted
subjective grounds, against judgments that by the Sejm on 23 January 2020, despite
are already finalised and whose appeals their rejection by the Polish Senate on 17
process has been terminated in accor- January 2020 and the very critical asses-
dance with the law, is of serious concern sment by the Venice Commission of these
as it violates the principle of legal certainty amendments. It regrets that these
and res judicata. The Assembly is concer- amendments were considered under an
ned that the introduction of the extraor- accelerated procedure without any consul-
dinary appeal could considerably increase tation with the main stakeholders or civil
the number of applications against Poland society. The Assembly welcomes and sup-
before the European Court of Human ports the urgent opinion of the Venice
Rights. The composition, and manner of Commission on these amendments. The
appointment, of the members of the di- Assembly considers that adoption of these
sciplinary and extraordinary appeals amendments further deteriorates the in-
chambers of the Supreme Court, which dependence of the judiciary and respect
include lay-members, in combination with for the rule of law in Poland and runs
extensive powers of these two chambers counter to the country’s obligations under
and the fact that their members were international law, including its obligations
elected by the new National Council of the deriving from membership to the CouncilCamera dei Deputati — 5 — Senato della Repubblica
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of Europe. In addition, they are at odds started against judges as a result of deci-
with articles 6 and 10 of the European sions they have taken when adjudicating
Convention on Human Rights. The Assem- cases in their courts, needs to be condem-
bly therefore urges President Duda not to ned. In this context, the credible reports
sign these amendments into Law and calls that a politically motivated smear cam-
upon the authorities to fully respect the paign was organised against members of
judgment of the Polish Supreme Court of the judiciary by, and with the involvement
23 January 2020, as well as of the inter- of, high ranking officials in the Ministry of
national tribunals they are party to, in- Justice and National Council of the Judi-
cluding those of the Court of Justice of the ciary, is both deplorable and concerning: it
European Union. The Assembly further undermines both the independence of, and
calls upon the Polish authorities to the public trust in, the judiciary. The
promptly address the shortcomings and organisation of these smear campaigns
deficiencies of the justice system needs to be fully investigated and those
highlighted in, inter alia, this resolution. responsible identified. It is clear that an
10. The often-heard argument that the investigation by the prosecution service
Polish justice reforms are in line with under direct control of the Minster of
European standards, solely because certain Justice, which is also a potential party to
aspects of the reforms allegedly also exist the investigation, would lack the required
in other countries, is invalid and should be independence and credibility. The Assem-
disregarded. Even if certain provisions are bly therefore calls upon the Polish autho-
similar to those in other countries, they rities to establish, at the earliest opportu-
cannot be taken out of the context of the nity, but no later than 31 March 2020, an
overall legal framework and legal tradition independent public inquiry into these
in which they exist. Accepting such argu- smear campaigns and those responsible
ments would amount to the possible for them.
« Frankensteinisation of legislation », 12. The Assembly notes that the con-
which would be based on a combination of cerns about the independence of the Po-
« worst practices » existing in other lish judiciary and justice system, as well as
countries, instead of on best practice and Poland’s adherence to the rule of law,
common European standards. directly affect Europe as a whole. The
11. The Assembly deplores the abuse of questions about the independence of the
disciplinary proceedings against judges justice system and the respect for the rule
and prosecutors in Poland. It reiterates is of law are therefore not to be considered
concern that the political control of the as internal issues for Poland. The Assem-
Minister of Justice over the initiation and bly calls upon all Council of Europe mem-
conduct of these proceedings does not ber states to ensure that the courts under
provide the required safeguard against their jurisdiction ascertain in all relevant
their abuse. The very high number of criminal cases – including with regard to
investigations started against judges and European Arrest Warrants – as well as in
prosecutors, on subjective grounds, which relevant civil cases, whether fair legal
subsequently are neither formally ended proceedings in Poland, as meant by Article
nor result in the start of formal procee- 6 of the European Convention for Human
dings, deprive the judges and prosecutors Rights, can be guaranteed for the defen-
concerned of their right of defence and dants.
has a chilling effect on the judiciary. This 13. The Assembly notes that, for part of
therefore undermines its independence. the Polish population, the negotiated de-
The credible reports that disciplinary in- mocratic transition of Poland which con-
vestigations have been started against jud- tributed to the fall of the Berlin wall,
ges and prosecutors solely for being criti- while a model for many, has failed to give
cal about the justice reforms, and the fact closure for the crimes and excesses com-
that disciplinary investigations have been mitted during the Communist era, and isCamera dei Deputati — 6 — Senato della Repubblica
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perceived as having allowed those who authorities to the current ruling majority.
profited from the Communist regime to The Assembly calls upon the authorities to
have escaped justice for crimes committed ensure a genuinely impartial and profes-
and to safeguard their interests. The As- sional public broadcasting system is esta-
sembly recognises that this issue is both blished in Poland.
sensitive and emotionally charged but con- 16. The Assembly welcomes the impor-
siders that, 30 years after the end of the tant role played by the broad and vibrant
Communist regime, the need for lustration civil society in Poland. It therefore regrets
cannot be considered as a valid argument that the polarisation in the political envi-
or appropriate guideline for any reforms ronment is affecting the space for civil
of the justice system in Poland. society to operate, with consultations and
14. The Assembly is concerned about co-operation between civil society and au-
the fact that the harsh and intolerant thorities increasingly being selective and
political discourse in the Polish political based on ideological proximity.
environment has created an increasingly 17. The legal reforms and their detri-
permissive climate for and has fostered a mental effects on the rule of law Poland
perception of impunity for hate speech have an overall negative effect on the
and intolerant behaviour against minori- effective functioning of democratic insti-
ties and other vulnerable, groups. This is tutions in Poland. Regrettably, there are
unacceptable and should be addressed by no indications that this issue will soon be
the authorities. resolved. The Assembly therefore resolves
15. With regard to the media envi- to continue to closely follow the deve-
ronment, the Assembly regrets that the lopments with regard to the functioning of
media reforms did not address the pro- democratic institutions and the rule of law
blem of the politicised and biased nature in Poland. The Assembly therefore decides
of the media environment and public bro- to open the monitoring procedure in the
adcaster. Instead, the media reforms ai- respect of Poland until the above-mentio-
med mostly at transferring control over ned concerns are addressed in a satisfac-
the public broadcaster from the previous tory manner.Camera dei Deputati — 7 — Senato della Repubblica
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ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE DU CONSEIL DE L’EUROPE
RÉSOLUTION 2316 (2020) (1)
Version provisoire
Le fonctionnement des institutions démocratiques en Pologne
ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE, frontés la justice et le système judiciaire
polonais, en ce qui concerne notamment
l’efficacité de l’administration de la justice
1. L’Assemblée parlementaire rappelle – comme l’a établi la Cour européenne des
que la démocratie, l’État de droit et le droits de l’homme dans ses arrêts contre
respect des droits de l’homme sont liés la Pologne. Elle accueille donc avec sati-
entre eux et ne peuvent exister sfaction la priorité accordée par les auto-
séparément. Le respect, mais aussi la pro- rités polonaises aux insuffisances du sy-
motion et le renforcement de ces trois stème judiciaire polonais. L’Assemblée
principes fondamentaux est une obligation souligne cependant qu’il est essentiel que
incombant à tous les États membres du les réformes mises en œuvre respectent
Conseil de l’Europe. De même, tout déve- pleinement les normes et règles européen-
loppement dans un État membre qui porte nes, renforcent effectivement l’indépen-
atteinte à l’un de ces principes fondamen- dance des juges et l’État de droit et
taux ou le fragilise suscite des préoccupa- qu’elles ne leur portent pas atteinte ni ne
tions immédiates. les fragilisent.
2. Les États membres ont donc non 3. En outre, reconnaissant le risque
seulement le droit, mais aussi l’obligation intrinsèque de corporatisme et de défense
de remédier aux faiblesses de leur système des intérêts personnels de tout mécanisme
judiciaire et de prendre les mesures néces- professionnel autonome, elle accueille fa-
saires pour renforcer l’indépendance des vorablement toute réforme des structures
juges et accroître l’efficacité de l’admini- judiciaires autonomes qui a pour objectif
stration de la justice. L’Assemblée recon- de renforcer leur transparence, leur rede-
naît les difficultés auxquelles sont con vabilité et le fonctionnement démocratique
tout en préservant leur indépendance et
leur autonomie. Elle considère néanmoins
qu’il est inacceptable que ces réformes
(1) Discussion par l’Assemblée le 28 janvier 2020 reviennent à placer le système judiciaire
(3e et 4e séances) (voir Doc. 15025 et addendum, sous le contrôle du pouvoir exécutif ou
rapport de la commission pour le respect des législatif ou, pire, sous le contrôle politi-
obligations et engagements des États membres du que de la majorité au pouvoir. Cela vio-
Conseil de l’Europe (commission de suivi), corap- lerait le principe de la séparation des
porteurs: Mme Azadeh Rojhan Gustafsson et M. pouvoirs, mettrait effectivement un terme
Pieter Omtzigt). Texte adopté par l’Assemblée le 28 à l’indépendance de la justice et minerait
janvier 2020 (4e séance) l’État de droit.Camera dei Deputati — 8 — Senato della Repubblica
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4. L’Assemblée regrette vivement que veiller à ce que la réforme du système
les réformes de la justice et du système judiciaire en Pologne soit élaborée et mise
judiciaire en Pologne ne répondent pas en œuvre dans le respect des normes
aux deux critères décisifs susmentionnés. européennes et des principes de préémi-
Elle se déclare sérieusement préoccupée nence du droit afin d’atteindre les objectifs
par le fait que ces réformes violent, à énoncés. Elle note cependant que les au-
plusieurs égards, les normes et règles eu- torités n’ont pas mis en œuvre ni respecté
ropéennes. Leur effet cumulé porte at- plusieurs recommandations de la Commis-
teinte et nuit gravement à l’indépendance sion européenne pour la démocratie par le
de la magistrature et à l’État de droit en droit (Commission de Venise) et d’autres
Pologne. Par ailleurs, elles ont exposé le organes du Conseil de l’Europe. L’Assem-
système judiciaire aux ingérences politi- blée est convaincue que ces recommanda-
ques et aux tentatives de prise de contrôle tions auraient permis de pallier ou d’éviter
politique de l’exécutif, ce qui remet en de nombreuses faiblesses du système ju-
question les principes mêmes d’un État diciaire actuel, en particulier en ce qui
démocratique régi par la prééminence du concerne l’indépendance de la magistra-
droit. ture. Elle invite donc les autorités à revoir
5. La centralisation de pouvoirs exces- le train de réformes du système judiciaire
sifs et discrétionnaires exercés sur le sy- dans son ensemble et à modifier les lois et
stème judiciaire et le ministère public pratiques concernées en tenant compte
entre les mains du ministre de la Justice des recommandations du Conseil de l’Eu-
et, dans une moindre mesure, du Président rope. En ce qui concerne, en particulier:
de la République, expose le système judi- 7.1. la réforme du ministère public,
ciaire à un risque d’ingérence politique et l’Assemblée considère que la fusion des
d’abus et elle est préoccupante. Il incombe fonctions de ministre de la Justice et de
aux autorités de régler rapidement cette procureur général entre les mains d’une
question. même personne, ainsi que les pouvoirs
6. La crise constitutionnelle qui a suivi discrétionnaires très étendus conférés au
la composition de la Cour constitutionnelle ministre de la Justice sur le ministère
demeure préoccupante et doit être résolue. public et les poursuites effectives de di-
Aucun gouvernement démocratique re- verses affaires, compromettent l’impartia-
spectueux de l’État de droit ne peut igno- lité et l’indépendance du ministère public
rer sélectivement les décisions des tribu- et l’exposent à la politisation et aux abus.
naux qu’il désapprouve, en particulier cel- L’Assemblée considère qu’il est urgent de
les de la Cour constitutionnelle. L’exécu- séparer ces deux fonctions et qu’il est
tion intégrale et inconditionnelle des nécessaire que des garanties suffisantes
décisions de la Cour constitutionnelle par contre les abus et la politisation du mi-
les autorités, y compris lorsqu’elles ont nistère public soient inscrites dans la loi.
trait à la composition de la Cour consti- Elle appelle les autorités polonaises à s’y
tutionnelle elle-même, doit être prioritaire employer de manière prioritaire ;
pour résoudre la crise. Le rétablissement
d’une composition de la Cour respectueuse 7.2. la réforme du Conseil national de
de la loi, conformément aux normes eu- la magistrature, l’Assemblée se déclare
ropéennes, est essentiel et doit être une préoccupée par le fait qu’au mépris des
priorité. L’Assemblée est particulièrement normes européennes de prééminence du
préoccupée par l’impact potentiel de la droit, les 15 juges membres du Conseil
composition manifestement illégale de la national de la magistrature ne sont plus
Cour constitutionnelle sur les obligations élus par leurs pairs mais par le Parlement
de la Pologne au regard de la Convention polonais. Cette décision est contraire au
européenne des droits de l’homme. principe de séparation des pouvoirs et
7. L’Assemblée se félicite du soutien d’indépendance du système judiciaire. En
apporté par le Conseil de l’Europe pour conséquence, le Conseil national de laCamera dei Deputati — 9 — Senato della Repubblica
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magistrature ne peut plus être considéré bres non professionnels, conjugués aux
comme un organe judiciaire autonome et pouvoirs étendus de ces deux chambres et
indépendant. L’Assemblée invite donc les au fait que leurs membres sont élus par le
autorités à rétablir l’élection directe, par nouveau Conseil national de la magistra-
leurs pairs, des juges membres du Conseil ture, suscitent des interrogations sur leur
national de la magistrature; indépendance et leur exposition à la po-
litisation et aux abus. Ces questions doi-
7.3. la réforme des tribunaux de droit vent être résolues d’urgence.
commun, l’Assemblée est gravement
préoccupée par les pouvoirs excessifs et
discrétionnaires sur le système judiciaire 8. L’Assemblée prend note de la déci-
qui ont été conférés au ministre de la sion rendue par la Cour suprême polo-
Justice, notamment en ce qui concerne la naise le 5 décembre 2019 sur le fondement
nomination et la révocation des présidents des lignes directrices énoncées dans l’arrêt
de juridictions, les procédures disciplinai- de la Cour de Justice de l’Union eu-
res à l’encontre des juges et l’organisation ropéenne du 19 novembre 2019, selon
interne des tribunaux. À cela s’ajoutent les laquelle le Conseil national de la magi-
pouvoirs également excessifs conférés au strature ne peut être considéré comme un
ministre en qualité de procureur général organe impartial et indépendant et la
et l’absence de contrepoids exercé par un nouvelle chambre disciplinaire de la Cour
Conseil national de la magistrature véri- suprême ne peut être considérée comme
tablement indépendant. Ces pouvoirs doi- une juridiction au sens du droit européen
vent être réduits et un système de con- et polonais. L’Assemblée prend également
trôles et équilibres légaux doit être intro- note de la résolution de la Cour suprême
duit dans la législation concernée ; du 23 janvier 2020, qui précise que tout
juge nommé par le Conseil national de la
7.4. La réforme de la Cour suprême, magistrature n’est pas autorisé à juger.
l’Assemblée déplore les tentatives visant à L’Assemblée est profondément préoccupée
contraindre un nombre considérable de par la réaction du gouvernement polonais
juges de la Cour suprême à prendre leur face à cette résolution, qu’il juge illégale.
retraite anticipée, en violation des normes Elle invite les autorités polonaises à se
européennes. L’Assemblée se déclare donc conformer pleinement à cet arrêt et à cette
satisfaite que ces juges aient été rétablis résolution et à remédier sans plus tarder
dans leurs fonctions à la suite de l’arrêt de à ces lacunes fondamentales du système
la Cour de justice de l’Union européenne. juridique polonais.
L’introduction d’une possibilité de recours 9. L’Assemblée exprime sa profonde
extraordinaire, fondée sur des motifs très préoccupation concernant les projets d’a-
divers et subjectifs, contre des décisions mendements à la loi sur les tribunaux de
qui sont déjà définitives et dont la droit commun, à la loi sur la Cour su-
procédure de recours a été conclue con- prême et à certaines autres lois de la
formément à la loi suscite de graves préoc- République de Pologne, tels qu’adoptés par
cupations car elle viole le principe de la la Diète le 23 janvier 2020, malgré leur
sécurité juridique et de la chose jugée. rejet par le Sénat polonais le 17 janvier
L’Assemblée est préoccupée par le fait que 2020 et l’évaluation très critique de ces
l’introduction d’un recours extraordinaire amendements par la Commission de Ve-
risque d’accroître considérablement le nise. Elle regrette que ces amendements
nombre de requêtes déposées contre la aient été examinés dans le cadre d’une
Pologne auprès de la Cour européenne des procédure accélérée sans aucune consul-
droits de l’homme. La composition et le tation des principales parties prenantes ou
mode de nomination des membres de la de la société civile. L’Assemblée salue et
chambre des affaires disciplinaires et de la soutient l’avis urgent de la Commission de
chambre des recours extraordinaires de la Venise sur ces amendements. L’Assemblée
Cour suprême, qui comprennent des mem- considère que l’adoption de ces amende-Camera dei Deputati — 10 — Senato della Repubblica
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ments détériore encore l’indépendance du procédure formelle, prive les juges et les
pouvoir judiciaire et le respect de l’Etat de procureurs de leur droit à la défense et
droit en Pologne et va à l’encontre des ont un effet paralysant sur le système
obligations du pays en vertu du droit judiciaire. Ces mesures compromettent
international, y compris les obligations donc son indépendance. Les informations
découlant de l’adhésion au Conseil de crédibles selon lesquelles des enquêtes
l’Europe. En outre, ils sont en contradic- disciplinaires ont été ouvertes contre des
tion avec les articles 6 et 10 de la Con- juges et procureurs au seul motif qu’ils
vention européenne des droits de l’homme. avaient critiqué les réformes de la justice,
L’Assemblée demande donc instamment et le fait que des juges aient fait l’objet
au Président Duda de ne pas signer ces d’enquêtes disciplinaires à la suite de déci-
amendements dans la loi et appelle les sions qu’ils auraient rendu dans certaines
autorités à respecter pleinement l’arrêt de affaires, doivent être condamnés. Dans ce
la Cour suprême polonaise du 23 janvier contexte, les allégations plausibles selon
2020, ainsi que celui des tribunaux inter- lesquelles des représentants de haut rang
nationaux auxquels elles sont parties, y du ministère de la Justice et du Conseil
compris ceux de la Cour de Justice de national de la magistrature auraient or-
l’Union européenne. L’Assemblée invite chestré une campagne de dénigrement à
donc les autorités polonaises à remédier des fins politiques contre des membres de
rapidement aux carences et aux insuffi- la magistrature sont à la fois déplorables
sances du système judiciaire mises en et préoccupantes: il s’agit d’une atteinte à
évidence, entre autres, dans la présente l’indépendance du système judiciaire et à
résolution. la confiance du public dans ce dernier.
10. L’argument fréquent selon lequel les L’organisation de ces campagnes de déni-
réformes de la justice polonaise seraient grement doit faire l’objet d’enquêtes ap-
conformes aux normes européennes, du seul profondies et les responsables doivent être
fait que certains éléments de ces réformes identifiés. Il est clair qu’une enquête
existeraient dans d’autres pays, n’est pas menée par un ministère public placé sous
légitime et doit être écarté. Même si certaines le contrôle direct du ministre de la Justice,
dispositions sont similaires à celles en vi- qui est potentiellement une partie à l’en-
gueur dans d’autres pays, il n’est pas possible quête, serait dépourvue de l’indépendance
de les extraire du cadre juridique global et de et de la crédibilité requises. L’Assemblée
la tradition juridique dans lesquels elles s’in- invite donc les autorités polonaises à con-
scrivent. L’acceptation de ces arguments se stituer, dans les meilleurs délais, mais au
traduirait en effet par une « frankensteini- plus tard le 31 mars 2020, une commission
sation de la législation », qui serait alors d’enquête publique indépendante sur ces
fondée sur une combinaison de « mauvaises campagnes de dénigrement et leurs re-
pratiques » en vigueur dans d’autres pays sponsables.
plutôt que sur des bonnes pratiques et nor- 12. L’Assemblée note que les préoccu-
mes européennes communes. pations relatives à l’indépendance de la
11. L’Assemblée déplore l’abus de justice et du système judiciaire polonais, et
procédures disciplinaires à l’encontre des au respect du principe de prééminence du
juges et procureurs polonais. Elle se dit à droit par la Pologne, affectent directement
nouveau préoccupée par le fait que le l’ensemble de l’Europe. Elles ne doivent
contrôle politique exercé par le ministre donc pas être considérées comme des
de la Justice sur l’ouverture et l’exécution questions d’ordre intérieur pour la Polo-
de ces procédures n’offre pas les garanties gne. L’Assemblée invite tous les États
requises contre les abus. Le nombre très membres du Conseil de l’Europe à veiller
élevé d’enquêtes entamées contre des juges à ce que les tribunaux de leur juridiction
et procureurs pour des motifs subjectifs, vérifient dans toutes les affaires pénales –
qui ne sont finalement ni closes formel- y compris dans les mandats d’arrêt eu-
lement ni suivies de l’ouverture d’une ropéens – ainsi que dans les affairesCamera dei Deputati — 11 — Senato della Repubblica
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civiles concernées, si une procédure judi- 15. En ce qui concerne l’environnement
ciaire équitable en Pologne, au sens de médiatique, l’Assemblée regrette que les
l’article 6 de la Convention européenne réformes des médias ne règlent pas le
des droits de l’homme, peut être garantie problème du caractère politisé et biaisé de
aux défendeurs. l’environnement médiatique et du radio-
13. L’Assemblée note que, pour une diffuseur public. Les réformes des médias
partie de la population polonaise, la transi- visent plutôt à transférer à l’actuelle ma-
tion démocratique négociée de la Pologne jorité au pouvoir le contrôle exercé par les
qui a contribué à la chute du mur de Berlin, autorités précédentes sur l’organisme pu-
si elle a été un modèle pour un grand nom- blic de radiodiffusion. L’Assemblée invite
bre, n’a pas fait toute la lumière sur les cri- les autorités à garantir l’impartialité et le
mes et excès commis durant l’époque com- professionnalisme véritables du système de
muniste et est perçue comme ayant permis à radiodiffusion public polonais.
ceux qui ont profité du régime communiste 16. Elle note avec satisfaction le rôle
d’échapper à la justice à la suite des crimes important joué par la société civile polo-
commis et de préserver leurs intérêts. L’As- naise, à la fois ample et dynamique. Elle
semblée reconnaît qu’il s’agit d’une question regrette cependant que la polarisation du
sensible et chargée d’émotion, mais elle con- climat politique affecte le champ d’action
sidère que 30 ans après la chute du régime de la société civile, les consultations et la
communiste, la nécessité d’une lustration ne coopération entre la société civile et les
peut pas être considérée comme un argu- autorités étant de plus en plus sélectives et
ment légitime ou une démarche à observer fondées sur la proximité idéologique.
pour les réformes du système judiciaire en 17. Les réformes juridiques et leurs
Pologne. effets préjudiciables sur l’État de droit en
14. L’Assemblée est préoccupée par le Pologne exercent un impact négatif sur le
fait que le discours politique agressif et fonctionnement effectif des institutions
intolérant de la scène politique polonaise a démocratiques polonaises. Il est à déplo-
généré un climat de plus en plus laxiste et rer que rien n’indique que cette question
un sentiment d’impunité chez ceux qui pro- sera réglée prochainement. En
pagent des discours de haine et une attitude conséquence, l’Assemblée décide d’ouvrir
intolérante à l’égard des minorités et des une procédure de suivi à l’égard de la
autres groupes vulnérables. Cette situation Pologne jusqu’à ce que celle-ci remédie
est inacceptable et il est du devoir des auto- de manière satisfaisante aux préoccupa-
rités d’y remédier. tions susmentionnées.Camera dei Deputati — 12 — Senato della Repubblica
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ASSEMBLEA PARLAMENTARE DEL CONSIGLIO D’EUROPA
(1)
RISOLUZIONE 2316 (2020)
Il funzionamento delle istituzioni democratiche in Polonia
ASSEMBLEA PARLAMENTARE, stabilito dalla Corte europea dei diritti
dell’uomo nelle sue sentenze contro la
1. L’Assemblea parlamentare ricorda
Polonia. Plaude quindi alla priorità accor-
che la democrazia, lo stato di diritto e il
data dalle autorità polacche al porre ri-
rispetto dei diritti umani sono legati tra
medio alle carene del sistema giudiziario
loro e non possono esistere separatamente.
polacco. L’Assemblea sottolinea, tuttavia,
Il rispetto, ma anche la promozione e il
che è essenziale che le riforme attuate
rafforzamento di questi tre principi fon-
rispettino pienamente le norme e le regole
damentali è un obbligo che incombe a tutti
europee, rafforzino efficacemente l’indi-
gli Stati membri del Consiglio d’Europa.
Allo stesso modo, qualsiasi sviluppo in uno pendenza dei giudici e lo stato di diritto,
Stato membro che violi o indebolisca uno senza minarli né indebolirli.
di questi principi fondamentali suscita 3. Inoltre, riconoscendo l’intrinseca vul-
preoccupazioni immediate. nerabilità al corporativismo e alla difesa
2. Gli Stati membri non hanno quindi dei propri interessi di qualsiasi dispositivo
soltanto il diritto ma anche l’obbligo di di autogoverno professionale, accoglie fa-
porre rimedio alle carenze del loro si- vorevolmente tutte le riforme delle strut-
stema giudiziario e di prendere le misure ture di autogoverno della giustizia tese a
necessarie per rafforzare l’indipendenza rafforzarne la trasparenza, la responsabi-
dei giudici e l’efficacia dell’amministra- lità e il funzionamento democratico, pur
zione della giustizia. L’Assemblea ricono- preservandone l’indipendenza e l’autono-
sce le difficoltà con cui si confrontano la mia. Giudica tuttavia inaccettabile che
magistratura e il sistema giudiziario po- queste riforme finiscano per mettere il
lacchi, soprattutto sul piano dell’efficacia sistema giudiziario sotto il controllo del
dell’amministrazione della giustizia, come potere esecutivo o legislativo o, peggio,
sotto il controllo politico della maggio-
ranza al potere. Questa sarebbe una vio-
(1) Discussione in Assemblea del 28 gennaio 2020 lazione del principio di separazione dei
(IIIª e IVª seduta) (cfr. Doc. 15025 e addendum, poteri, metterebbe di fatto fine all’indi-
relazione della Commissione per il rispetto degli pendenza del potere giudiziario e compro-
obblighi e degli impegni degli Stati membri del metterebbe lo stato di diritto.
Consiglio d’Europa (Commissione di controllo), cor- 4. L’Assemblea deplora che le riforme
relatori: On. Azadeh Rojhan Gustafsson e On. Pieter della giustizia e del sistema giudiziario in
Omtzigt). Testo adottato dall’Assemblea il 28 gennaio Polonia non rispondano ai due criteri
2020 (IVª seduta). fondamentali summenzionati. Dichiara diCamera dei Deputati — 13 — Senato della Repubblica
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essere seriamente preoccupata perché le né rispettato diverse raccomandazioni
riforme sono, sotto numerosi aspetti, in della Commissione di Venezia e di altri
contrasto con le norme e le regole euro- organi del Consiglio d’Europa. L’Assem-
pee. Il loro effetto combinato mina e lede blea è convinta che tali raccomandazioni
gravemente l’indipendenza della magistra- avrebbero permesso di sanare o eliminare
tura e lo stato di diritto in Polonia. Esse, molte carenze del sistema giudiziario at-
inoltre, hanno esposto il sistema giudizia- tuale, in particolare per quanto riguarda
rio alle ingerenze politiche e al tentativo di l’indipendenza della magistratura. Invita
assoggettarlo al controllo politico dell’ese- quindi le autorità a rivedere il pacchetto di
cutivo, mettendo in forse i princìpi stessi riforme del sistema giudiziario nel suo
di un Paese democratico retto dallo stato complesso e a modificare le leggi e le
di diritto. prassi in materia, tenendo conto delle
5. L’accentramento di poteri eccessivi e raccomandazioni del Consiglio d’Europa.
discrezionali sulla magistratura e sul pub- Per quanto riguarda in particolare:
blico ministero nelle mani del Ministro
7.1. la riforma del pubblico mini-
della giustizia e, in minor misura, del
stero: l’Assemblea ritiene che la fusione
Presidente della Repubblica espone il si-
delle funzioni di Ministro della giustizia e
stema giudiziario al rischio di ingerenza
di Procuratore generale nella stessa per-
politica e di abuso ed è fonte di preoccu-
sona, nonché i poteri discrezionali molto
pazione. Le autorità dovrebbero affrontare
estesi conferiti al Ministro della giustizia
rapidamente questa questione.
sui pubblici ministeri e sull’effettiva ge-
6. La crisi costituzionale dovuta alla
stione di singoli procedimenti compromet-
composizione della Corte costituzionale
tano l’imparzialità e l’indipendenza del
resta preoccupante e va risolta. Nessun
pubblico ministero e lo espongano alla
governo democratico rispettoso dello stato
politicizzazione e agli abusi. L’Assemblea
di diritto può ignorare selettivamente le
reputa urgente separare le due funzioni e
decisioni dei tribunali che disapprova, in
necessario introdurre nella legislazione ga-
particolare quelle della Corte costituzio-
ranzie sufficienti contro gli abusi e la
nale. L’esecuzione integrale e incondizio-
politicizzazione del pubblico ministero.
nata delle decisioni della Corte costituzio-
Chiede quindi alle autorità polacche di
nale da parte delle autorità, comprese
impegnarsi in tal senso in via prioritaria;
quelle che riguardano la composizione
della Corte stessa, deve essere prioritaria 7.2. la riforma del Consiglio nazio-
ai fini della soluzione della crisi. Il rista- nale della magistratura: l’Assemblea si
bilimento di una composizione della Corte dichiara preoccupata perché, in violazione
che sia rispettosa della legge, conforme- delle norme europee sullo stato di diritto,
mente alle norme europee, è essenziale e 15 giudici membri del Consiglio nazionale
deve rappresentare una priorità. L’Assem- della magistratura non sono più eletti dai
blea è particolarmente preoccupata per loro colleghi ma dal Parlamento polacco.
l’impatto potenziale della composizione Una tale decisione è contraria al principio
manifestamente illegale della Corte costi- di separazione dei poteri e indipendenza
tuzionale sugli obblighi della Polonia ai del sistema giudiziario. Di conseguenza, il
sensi della Convenzione europea dei diritti Consiglio nazionale della magistratura non
dell’uomo. può più essere considerato un organo
7. L’Assemblea si congratula per il giudiziario autonomo e indipendente.
sostegno fornito dal Consiglio d’Europa L’Assemblea invita, quindi, le autorità a
per garantire che la riforma del sistema reintrodurre l’elezione diretta dei giudici
giudiziario in Polonia sia elaborata e at- membri del Consiglio da parte dei loro
tuata nel rispetto delle norme europee e pari;
dei principi dello stato di diritto per
raggiungere gli obiettivi enunciati. Osserva 7.3. la riforma dei tribunali ordinari:
tuttavia che le autorità non hanno attuato l’Assemblea è seriamente preoccupata perCamera dei Deputati — 14 — Senato della Repubblica
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i poteri eccessivi e discrezionali sul si- 8. L’Assemblea prende nota della deci-
stema giudiziario conferiti al Ministro sione della Corte suprema polacca del 5
della giustizia, in particolare per quanto dicembre 2019, emanata sulla base delle
riguarda la nomina e la revoca dei presi- linee guida contenute nella sentenza della
denti di tribunale, le procedure discipli- Corte di giustizia dell’Unione europea del
nari nei confronti dei giudici e l’organiz- 19 novembre 2019, secondo cui il Consiglio
zazione interna dei tribunali. A questo si nazionale della magistratura non può es-
aggiungono i poteri ugualmente eccessivi sere considerato un organo imparziale e
conferiti al Ministro in qualità di procu- indipendente, e la nuova sezione discipli-
ratore generale e l’assenza di contrappesi nare della Corte suprema non può essere
esercitati da un Consiglio nazionale della considerata una giurisdizione ai sensi del
magistratura veramente indipendente. diritto europeo e polacco. L’Assemblea
Questi poteri devono essere ridotti e deve prende nota altresì della risoluzione della
essere introdotto un sistema di pesi e Corte suprema del 23 gennaio 2020, la
contrappesi nella legislazione pertinente; quale afferma che i giudici designati dal
Consiglio nazionale della magistratura non
7.4. la riforma della Corte suprema: sono autorizzati a emettere sentenze.
l’Assemblea deplora i tentativi volti a co- L’Assemblea è profondamente preoccu-
stringere un numero considerevole di giu- pata dalla reazione del Governo polacco
dici della Corte suprema ad andare in alla risoluzione, da esso considerata ille-
pensione anticipatamente, in contrasto con gale. Invita le autorità polacche a confor-
le norme europee. L’Assemblea si dichiara, marsi pienamente alla sentenza e alla
quindi, soddisfatta per il fatto che questi risoluzione e a porre sollecitamente rime-
giudici siano stati reintegrati nelle loro dio a queste carenze di fondo dell’ordina-
funzioni a seguito di una sentenza della mento giuridico polacco.
Corte di giustizia europea. Anche l’intro- 9. L’Assemblea esprime la sua profonda
duzione della possibilità di un ricorso preoccupazione per le proposte di emen-
straordinario, basato su motivazioni molto damento alla Legge sui tribunali ordinari,
variegate e soggettive, contro decisioni de- alla Legge sulla Corte suprema e ad alcune
finitive per le quali si è conclusa la pro- altre leggi della Repubblica di Polonia,
cedura di ricorso secondo la legge suscita quali sono state adottate il 23 gennaio
grave inquietudine perché viola il princi- 2020 dal Sejm, nonostante la loro boccia-
pio della certezza del diritto e della cosa tura da parte del Senato il 17 gennaio
passata in giudicato. L’Assemblea è pre- 2020 e la valutazione assai critica di tali
occupata perché l’introduzione di un ri- emendamenti da parte della Commissione
corso straordinario rischia di aumentare di Venezia. Essa deplora il loro esame con
procedura accelerata, senza nessuna con-
notevolmente il numero di ricorsi presen-
sultazione dei principali soggetti interes-
tati dinanzi alla Corte europea dei diritti
sati o della società civile. L’Assemblea
dell’uomo contro la Polonia. La composi-
accoglie con favore ed appoggia il parere
zione e il metodo di nomina dei membri
urgente della Commissione di Venezia su
della sezione per gli affari disciplinari e
tali emendamenti. Essa ritiene che la loro
della sezione per i ricorsi straordinari
adozione leda ulteriormente l’indipen-
della Corte suprema, che comprendono
denza della magistratura e il rispetto dello
membri non togati, unitamente agli estesi
stato di diritto in Polonia, e contravvenga
poteri di queste due sezioni, e al fatto che
agli obblighi del Paese ai sensi del diritto
i loro componenti siano stati eletti dal internazionale, compresi quelli derivanti
nuovo Consiglio nazionale della magistra- dalla sua appartenenza al Consiglio d’Eu-
tura, danno adito a interrogativi circa la ropa. Oltre a ciò, essi sono in contrasto
loro indipendenza e la loro esposizione con gli articoli 6 e 10 della Convenzione
alla politicizzazione e ad abusi. Tali que- europea dei diritti dell’uomo. L’Assemblea
stioni devono essere risolte con urgenza. esorta quindi il Presidente Duda a nonCamera dei Deputati — 15 — Senato della Repubblica
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firmare la conversione in legge di tali indagini disciplinari per le sentenze
emendamenti e invita le autorità a al emesse in alcuni casi. In questo contesto,
pieno rispetto della sentenza della Corte le credibili denunce secondo cui alcuni
suprema polacca del 23 gennaio 2020 e rappresentanti di alto rango del Ministero
delle sentenze dei tribunali internazionali della giustizia e del Consiglio nazionale
di cui esse sono parti, comprese le sen- della magistratura avrebbero orchestrato
tenze della Corte di giustizia dell’Unione una campagna denigratoria a fini politici
europea. contro membri della magistratura sono ad
L’Assemblea invita inoltre le autorità un tempo deprovevoli e preoccupanti: si
polacche ad ovviare celermente alle ca- tratta di una violazione dell’indipendenza
renze e alle manchevolezze del sistema del sistema giudiziario e della fiducia del-
giudiziario, evidenziate, fra l’altro, anche l’opinione pubblica in quest’ultimo. L’or-
dalla presente risoluzione. ganizzazione di tali campagne denigratorie
10. L’argomentazione frequente se- deve essere oggetto di indagini approfon-
condo cui le riforme della giustizia polacca dite e i responsabili devono essere iden-
sarebbero conformi alle norme europee, tificati. È chiaro che una indagine svolta
per il solo fatto che alcuni elementi di da un pubblico ministero sotto il controllo
queste riforme esistono anche in altri diretto del Ministro della giustizia, che è
paesi, non è lecita e non è accettabile. potenzialmente parte nell’indagine, sa-
Anche se alcune di queste disposizioni rebbe priva dell’indipendenza e della cre-
sono simili a quelle in vigore in altri paesi, dibilità necessarie. L’Assemblea invita,
non è possibile estrapolarle da un quadro quindi, le autorità polacche a costituire,
giuridico complessivo e dalla tradizione nel più breve tempo possibile e al più tardi
giuridica nella quale si inseriscono. Accet- entro il 31 marzo 2020, una commissione
tare tali argomentazioni porterebbe di d’inchiesta pubblica indipendente su que-
fatto ad una « frankesteinizzazione della ste campagne denigratorie e sui loro re-
legislazione », che sarebbe quindi basata sponsabili.
sulla mescolanza di « cattive prassi » in 12. L’Assemblea osserva che le preoc-
vigore in altri paesi piuttosto che su buone cupazioni sull’indipendenza della giustizia
prassi e norme europee comuni. e del sistema giudiziario polacco e sul
11. L’Assemblea deplora l’abuso di pro- rispetto dello stato di diritto in Polonia
cedure disciplinari contro i giudici e i interessano direttamente tutta l’Europa.
procuratori polacchi. Ribadisce la propria Non devono essere considerate questioni
preoccupazione per il fatto che il controllo di ordine interno per la Polonia. L’Assem-
politico esercitato dal Ministro della giu- blea invita tutti gli Stati membri del Con-
stizia sull’apertura e l’esecuzione di queste siglio d’Europa a vigilare affinché i tribu-
procedure non offre le necessarie garanzie nali sotto la loro giurisdizione verifichino
contro gli abusi. Il numero molto elevato per tutti i casi penali – compresi quelli
di indagini avviate contro giudici e pro- che prevedono un mandato di arresto
curatori per motivi soggettivi, che non europeo – e civili pertinenti se è possibile
vengono alla fine né chiuse formalmente garantire agli imputati un processo equo
né seguite dall’apertura di un procedi- in Polonia, ai sensi dell’articolo 6 della
mento formale, priva i giudici e i procu- Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
ratori del diritto alla difesa e ha un effetto 13. L’Assemblea osserva che, per una
paralizzante sul sistema giudiziario. Que- parte della popolazione polacca, la tran-
ste misure ne compromettono l’indipen- sizione democratica negoziata della Polo-
denza. Sono anche da condannare le no- nia, che ha contribuito alla caduta del
tizie attendibili secondo cui alcune inda- muro di Berlino, pur essendo stata un
gini disciplinari sono state aperte contro modello per molti non ha fatto luce com-
giudici e procuratori per il solo motivo che pleta sui reati e gli eccessi commessi
avevano criticato le riforme della giustizia nell’era comunista, e vi è la sensazione che
e che dei giudici erano stati sottoposti a abbia consentito a coloro che avevanoYou can also read
